第三批政府和社会资本合作示范项目出炉记
2016-10-18 17:12
第三批政府和社会资本合作示范项目出炉记
10月13日，财政部会同19部委公布了第三批政府和社会资本合作示范项目，北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）、天津滨海光热发电技术研发与产业化基地PPP项目等516个项目成功入选，计划总投资金额11708亿元。“第三批示范项目规模远超过前两批，除示范意义外，这些项目还将发挥稳增长和规范PPP市场的作用，可以说，PPP的发展已经进入了一个新的阶段。”全程参与了一、二、三批PPP示范项目评选的北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉记者。
示范项目 亮点纷呈
今年6月初，财政部联合其他部委启动了第三批PPP示范项目申报工作，旨在推出一批可复制、可推广的示范案例，助推更多PPP项目落地。
根据财政部PPP中心数据，本次共有34个省（自治区、直辖市、计划单列市）和中央部委的1174个项目申报第三批示范项目，项目计划总投资约2.3万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、市政公用事业、农业、林业、科技、保障性安居工程、教育、文化、医疗、卫生、养老、旅游、体育等公共服务领域。
“这次申报的项目质量比较高。”金永祥告诉记者，2014年评选第一批示范项目的时候，地方政府积极性不是很高，报送的材料也很粗糙，还需要不断补充内容，最终只评选了30个项目；2015年评选第二批的时候，部分省份积极性高涨，但申报文件质量参差不齐，后来评选了206个项目；这次第三批示范项目只有极个别的省份没有申报，大部分省份积极性非常高，用完了50个指标，并且文件质量明显提高，中介机构参与广泛。
金永祥认为，第三批示范项目呈现四个特点：一是政策引导性强，对民营企业参与投资的PPP项目有加分，对中西部项目打分有倾斜；二是各种新机构进入的迹象明显；三是行业分布更加广泛；四是新项目多，增量项目多。
作为参与评审的专家之一，济邦咨询公司董事长张燎告诉记者：“随着示范项目的增多，第三批示范项目增加了海绵城市等新领域。此外，此次评审专家配备也很科学，专家背景的多元化解决了行业特性鲜明的问题，使评审结果更加客观、公正。”
据了解，交通运输组是本次评审项目数量和项目总投资规模最大组之一。“交通运输项目呈现出各领域遍地开花趋势。据统计，各地申报交通运输项目共有145个，投资额7250多亿元，约占申报项目总投资额的三分之一。这对我们行业下阶段进一步推广PPP模式的应用是一个好兆头。”来自交通部的观察员翁燕珍对记者说。她同时表示，多名专家参与评审，有问题大家共同探讨再给予打分，充分体现了评审的客观性和公平性。
翁燕珍认为，财政部联合其他部委开展第三批示范项目遴选评审，充分发挥了行业主管部门的专业优势，既能让他们及时了解到申报示范项目的基本情况，也为后续发挥指导作用、开展监督工作提供了基础。
中信证券高级副总裁、资产证券化业务线联席负责人刘炜敏作为财务及融资方面专家参与本次评审。他在接受记者采访时说，本次示范项目数量多，总投资规模大，区域分布多元化。而且，示范项目整体进度较快，预计落地实施率将较高。从交通运输组情况看，很多项目都进入采购阶段，不少项目已经进入实施阶段。
“更重要的是，示范项目中涌现了项目资产组合、项目发起方式、融资模式等创新成果。”刘炜敏给记者举例说，福建省某公路PPP项目将收费高速路和非收费高速路进行整体打包设计，在吸引社会投资人、业绩产出标准设置、激励考核方案制定等方面都进行有效组合；还有的项目是由社会资本方前期参与较多发起工作，不仅可以解决地方政府前期设计资金不足的问题，也更有利于挖掘公共产品的需求；此外，有些示范项目在招标阶段直接引入金融机构或合伙企业基金作为股东等方式，进一步多元化股本资金来源。
严格评审 优中选优
据了解，第三批PPP示范项目现场评审时间为8月30日到9月3日，采用集中评审方式。5天时间里，全国56个专家被分为8个组，每个组7人参与评审工作。评审专家采取各部门推荐与PPP专家库随机抽取相结合的方式选定，每组包括3名行业专家、1名政策专家、1名法律专家、1名财务专家和1名咨询专家。
参与评审专家、中央财经大学副教授谢娜表示，第三批PPP示范项目所属行业领域进一步细分，公共事业领域的PPP项目明显增多。
据了解，为兼顾评审的专业性和时效性，按照行业领域将第三批PPP示范项目清单分为五大类：一是交通运输类，二是市政公用事业类，三是综合开发类，四是农林水林与环境保护类，五是社会事业类。其中，市政公用事业类分为水务A组、道路管网B组和能源综合C组，社会事业类分为社会事业A组和社会事业B组。
“我参与了社会事业B组的PPP示范项目评审工作。与前两次示范项目纸质版材料评审不同，本次是通过全国PPP综合信息平台进行线上集中封闭评审。通过定性评审的项目才能进入定量评审程序。我深刻感受到，本次评审增加了行业专家的配比更加公平公正。”谢娜说。
定性评审主要审核项目的主体合规性、客体合规性和程序合规性。有下列情形之一的，不再列为备选项目：国有企业或融资平台公司作为实施机构，不属于公共产品或公共服务领域，采用BT或加长版BT方式，合作期低于10年，采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，不符合规划立项，未开展物有所值和财政承受能力论证，采购方式不合规等。
定量评审主要从以下几方面进行考察：项目材料规范性（10%），实施方案（25%），物有所值（10%），财政承受能力（15%），项目实施进度（15%）以及示范推广意义（25%）。
“第三批PPP示范项目申报材料质量有明显改善，定性评审通过率大幅提高。我所在的社会事业与其他类B组共有142个备选项目，定性评审仅删除5个不合规项目。与第二批PPP示范项目的定性评审未通过率高达40%左右相比，第三批示范项目材料在定性评价环节出现触碰红线错误显著降低，表明近年来PPP培训和咨询成效显现。”谢娜说。
翁燕珍表示，专家们开展评审工作的标准有明确的量化指标，具体包括：一是材料的齐全性，如项目是否立项、实施方案两个评价是否得到相关部门的审核同意等。二是项目核心要点是否符合现行规定，比如风险分配、绩效评价、财务分析等要点是否都有，并且是否符合PPP原理和精神。例如BT、类BT项目，专家们统一思想不建议纳入示范库，因而不给予较高分数。三是项目实施进度，对于已经完成社会资本招标这一环节的项目，通常会有较高的分数。
本次定量评审还充分考虑了地区平衡性和行业引导性，优先选择符合创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的PPP示范项目，对经济欠发达地区、民营资本参与PPP项目也有一定倾向性。从项目数量上看，山东、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南、内蒙古并列第五位，分别为42个、40个、32个、31个、27个、27个、27个，合计占项目总数的43.8%，中西部省份项目数量远多于东部省份。
“本次定量评估也更加关注项目实施进度，强调项目尽快落地，并给予15%权重，保证示范项目后期具有较好的落地实施率。”张燎说。
刘炜敏认为，相比前两批评审工作，这次评审变化就是公开、协作、科学高效，优中选优。公开就是在申报及评审阶段做到过程公开、透明化，本身具有较好的示范性；协作就是20个部委共同参与，加强示范项目的广泛适用性，有利于提高项目的评审质量；科学及高效体现在设定科学的定性标准和定量标准，纳入具体行业专家，项目申报及评审均通过线上进行操作，保证评审全过程的留痕及管理。
规范市场 力促增长
经调整后，2014年首批PPP示范项目24个，总投资额约1470亿元；2015年第二批PPP示范项目205个，总投资额约6290亿元。本次第三批PPP示范项目数量和总投资规模大幅度超过前两批。
“这次推出的示范项目规模较大，其中增量项目比重很大，这更有利于拉动投资，对稳增长、调结构意义更大。”刘炜敏告诉记者。
从前两批示范项目实施情况看，PPP吸纳社会资本参与公共部门投资包含国有企业和民营企业，并且以国企为主。在第三批示范项目中重点鼓励民营企业的参与，根据第三方研究机构的估计，未来几年PPP带动民营企业的投资有望超过10000亿元规模。
“更大的意义在于深化改革。”刘炜敏认为，PPP制度将推动国家治理综合性改革，包括行政体制、财政体制以及投融资体制。
为促进稳增长，第三批PPP示范项目评审强调项目尽快落地，注重项目立项、土地、环评等审批手续是否完善，看重项目是否具备在入选名单一年内落地的可能性。
谢娜表示，从地方申报示范项目积极性来看，PPP已成为当前全国各地大规模基础设施建设运营的首选模式。在经济低迷期，基础设施和公共服务投资是拉动区域经济的最直接手段，PPP模式能充分利用社会资本方的资金和技术，对于投资结构优化、产业升级具有重要推动作用。
财政部先后开展了三批PPP示范项目申报评审，向社会各界释放了国家推行PPP模式的积极信号。近期，财政部发布普惠金融发展专项资金管理办法，明确专项资金可用于PPP项目以奖代补。“这些政策措施有助于吸引民间资本，提高项目操作的规范性，形成一批高质量的PPP示范项目。”谢娜告诉记者。
另据了解，入选第三批PPP示范项目名单的项目，将获得中央财政奖励资金。此外，去年底财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》明确，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。
“不仅如此，地方上的PPP项目入选财政部示范项目后，将更容易获得社会资本的认可，也更容易获得金融机构的支持。”金永祥表示，前两批示范项目中市场机制的作用很明显，总体上市场秩序较好，PPP推进有条不紊，第三批示范项目的出炉无疑将进一步规范PPP市场秩序，打造中国PPP的优质基因，推进中国ppp发展进入一个新的阶段。
不过，进入示范项目名单也并非一劳永逸。财政部已经建立了“能进能出”的项目示范机制。截至目前，第一批示范项目中就有6个项目、第二批示范项目有1个项目不具备实施条件予以调出。
